| 제목 | 조선 후기의 제도개편과 예산-1 | ||||
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| 작성자 | 예산문화원 | 등록일 | 2004-07-07 | 조회 | 536 |
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조선 후기의 제도개편과 예산 1. 지방행정조직의 개편과 지방관의 직무 조선 초에 정비된 여러 제도는 15세기 말부터 해이해지고 양난 을 거치면서 새롭게 재편성되었다. 특히 중앙 정치기구에 있어서 는 비변사의 기능과 직능이 확대되었고 군사제도에 있어서는 새 로운 5군영체제가 마련되었다. 그러나 지방행정은 크게 개편되 질 않았고 조선전기의 그것을 그대로 이어가는 선에서 정비되고 강화되었다. 충청도라는 지명은 계수관(界首官)이었던 충주·청주의 머릿자 를 합성하여 명명한 것이다. 그러나 관내의 계수관인 충주·청주 ·공주·홍주 지역에서 변란이나 역모 또는 강상의 윤리를 어그 러뜨리는 범죄인이 발생할 경우에는 그 고을의 지위가 강등되거 나 해체되기도 하였는데, 이런 때마다 도명(道名)도 개칭하고 관 찰사를 교체하는 등 변천하였다. 그리하여 충청도라는 명칭은, 충공도·청공도·공청도·공홍도· 홍청도·홍충도 등의 명칭으로 개편되었다. 그러나 도단위 자체 를 해체하거나 도명을 영구히 교체한 것이 아니라 약 10여 년이 경과하면 원래의 충청도로 환원되곤 하였다. 그리하여 충청도의 행정편제는 8도 중의 한 도로서 도의 관할 하 에 4개의 목, 11개의 군, 1개의 현령, 39개의 현감을 두었다. 충 주·청주·공주·홍주의 4목은 고려왕조부터 계수관으로 설정되 어 조선 초기 관찰사제도와 수령제가 확립될 때까지 군사적·행 정적 기능을 겸하며 이 지역을 지배하고 있었다. 충청도 관찰사는 충청도라는 도제가 태조 4년(1395) 확정되어 설 립되면서 청주목에 감영을 두었다. 임진왜란을 겪은 뒤 관찰사 가 처음으로 순찰사를 겸하였다. 그러던 중 선조 35년(1602) 공 주로 감영을 옮기고 감사가 공주목사를 겸하였으며, 이때에 겸도 순찰사인 유근(柳根)이 감영의 설치를 위한 절차를 왕에게 보고 하여 이듬해에 겸목사는 승인을 받아 공산성을 수축하고 처음으 로 영사(營舍)가 폐지되고 감사와 목사가 다시 분리되었다. 그 뒤 영조 5년(1725) 임기 2년에 솔권(率眷)이 부임하게 되었으나 영조 13년(1737) 다시 폐단이 있다 하여 폐지되었다. 정조 18년(1794) 송진명의 요청으로 충청도 감사의 겸목(兼牧) 과 임기 2년의 솔권이 다시 시행되었다. 관찰사는 겸목법(兼牧 法)과 구임제(久任制)가 맞물려 변천을 거듭하면서 임기 2년의 겸목제로 정해지게 되었다. 감사는 도백(道伯)·도신(道臣)·방백(方伯)·외헌(外憲)이라고 도 하며 한 도의 전임관으로 도내의 민정·군정·형정을 통괄하 고 관하의 수령에 대한 지휘감독의 권한을 가지고 있었다. 또 중 앙의 명령을 각 지방의 수령에게 하달하고 수령의 각종 보고를 중앙에 상달하는 지휘체계의 중심에 있었다. 또 감사의 일 가운데 중요한 것은 관내의 수령이 목민관으로서 일을 제대로 하고 있는지를 규찰하고 그들의 업적을 평가하는 일 로써 수령에 대한 직계권(直啓權)과 포폄권(褒貶權)을 가지고 있 었다. 그러므로 감사는 목민관인 수령의 업무를 시찰하기 위해 순력(巡歷)을 다녔다. 감사의 순력은 단순한 수령감독과 민정시 찰 뿐 아니라 향촌의 현장에서 각종 공적업무를 처리하였고 고을 의 백성을 위무하기도 하였다. 수령은 주부군현(州府郡縣)으로 파견된 중앙관료로 왕의 정치를 대행하는 대행자일 뿐 아니라 백 성을 선도하고 위무하는 말단에 있던 목민관이었다. 그리하여 이런 수령의 직무는 넓고도 많아서 국왕을 대신하여 모 든 정사를 다스리는 정도였다. 특히 수령의 중요한 임무 7가지 의 일은 수령칠사(守令七事)라 하여 특별히 취급되었다. 수령 7 사란 농업을 중흥하는 일, 인구를 늘리는 일, 학교를 중흥하는 일, 군사제도를 이루는 일, 백성의 부역을 고르게 하는 일, 간악 한 향리무리를 견제 규찰하는 일이었다. 각 군현에는 향청(鄕廳)을 설치하고 좌수와 별감을 두어 수령을 보좌하게 하여 향촌의 풍속을 교정하고 기강을 바로 잡는 일을 수행했다. 그러나 임진왜란을 전후해서 향청은 향족의 소거처가 되고 양반은 향청을 중시하지 않게 되면서 향청 본연의 기능이 쇠퇴하게 되었다. 수령이 다스리는 군·현에 수령을 보좌하는 사람으로 군관(軍官) ·아전(衙前)·지인(知印)을 두었다. 군관은 향촌의 수비·치안 ·호송·의장 등의 일을 맡았고, 아전(衙前)·지인(知印)은 지방 의 향리로서 이서(吏胥)·이속(吏屬)·하리(下吏)라 하여 신분 상 중인으로 수령의 행정·군정·형정·세정에 관한 실무를 담당 했다. 수령이 관할하는 각 군현의 말단 행정단위로는 면(面)·리(里) 가 있었다. 면에는 면장 또는 면임(面任)을 두고 면내의 사무를 통할하고 공납(公納)의 수령·군포의 수납·권농의 일을 담당했 고 면내의 사정과 사건을 수령에게 보고했다. 리에는 이장(里長) ·이정(里正)을 두고 마을내의 일을 보았다. 2. 과세제도의 개편 가. 대동법과 충청도 16세기 이후 해이해져 오던 수취체제는 양난을 겪으면서 결정적 으로 붕괴되었다. 그리하여 재정수입의 확보가 국가적인 선결사 항으로 부각되었다. 그리하여 전제(田制), 전세제(田稅制)와 공 납제(貢納制), 부역제(負役制) 등의 모든 부세제도에 대한 재편 성이 있었다. 우선 황폐화된 경작지의 확대와 토지대장의 정비를 서두르면서 인조 13년(1635)에는 전세를 매결당 쌀 4두로 고정시켰다. 그러 나 궁방전(宮房田)·관둔전(官屯田) 등 면세지의 확대로 재정수 입은 늘지 않았다. 공물(貢物)도 양난 이전 방납의 성행으로 농 민부담이 가중되어 난이 끝난 후에는 그 징수의 기반마저 붕괴되 었다. 그리하여 임난 이전부터 검토되어 오던 대공수미(代貢收 米)의 대동법(大同法)으로 전환이 있게 되었다. 선조 41년(1608) 광해군이 즉위하면서 공납의 부담이 가중되었 던 경기도에서 먼저 이 제도를 실시하자는 이원익(李源益)의 주 장으로 실현되었다. 이 새로운 세제는 시행에 있어 이점과 단점 이 있었으나 전국으로 확대되어 인조 1년(1623) 강원도에, 17세 기 중엽에는 충청도·전라도·경상도 등으로 숙종 34년(1708)에 는 황해도로 넓혀져갔다. 충청도에서 대동법이 실시되게 된 것은 인조 1년(1623) 조익(趙 翼)이 대동법 확대 시행 주장의 상소로 충청도·전라도·경상도 로 확대 시행되면서 있게 되었다. 그러나 충청도와 전라도에서 실시된 대동법은 실시한 그해에 흉년이 들고 이듬해 이괄의 난 이 일어나면서 자연재해와 정치적 사건의 전개로 실시가 중단되 었다. 충청도에 대동법을 시행하자는 주장이 다시 제기된 것은 인조 16 년(1638) 충청도 감사 김육에 의해서였다. 그러나 이때도 제대 로 실시되질 못했다. 그러다 인조 24년(1646) 호조참판 이시방 이 상소하여 공물의 변통을 논한 글에서 대동법의 실시를 제기했 다. 그는 특히 충청도에서의 실시 필요성에 대해서 백성들의 땅 은 적은데 다른 도에 비해서 역의 부담이 많으니 이를 공평히 해 야 한다는 논지를 전개했다. 그러나 이때도 제도로 시행되질 못 했다. 효종 1년(1650) 김육이 부민은 불이익이고 소민은 이익이 라며 시행을 재건의하게 되면서 조정에서의 시행논란 찬반이 일 게 되었다. 대동법 실시의 찬성론자인 김육에 대해서 반대론자인 김집과 그 의 제자인 송준길·송시열·김경예 등이 논쟁을 벌이다 반대론자 의 하야와 김육의 영중추부사로의 전직으로 5개월 간에 걸친 시 행찬반논쟁은 일단락되었다. 그러다 다시 이해 6월에 사간원에 서 충청도의 과중한 부세부담의 피해를 상소하면서 논의가 제기 되었다. 그러다 1651년(효종 2) 8월에 김육은 영의정으로서 대동 법 시행을 반대한 원두표를 비판하여 원두표가 사직하는 사태가 일어나게 되었다. 이에 왕은 원두표의 사의를 받아들이고 김육 을 대동법(大同法) 당상에 임명하여 충청지방에서의 대동법 시행 실시 찬반여부와 관련된 논란을 끝내고 충청도에서의 대동법 시 행을 확정하게 되었다. 대동법 시행은 매 1결에 쌀 10두(斗)를 춘추로 나누어 각각 5두 씩을 분납하게 하고, 산군(山郡)지방에 대해서는 매 5두를 목 (木) 1필(匹)로 바꾸어 내게 하고, 군·현을 대중소읍을 나누어 관에서 필요 수요품을 제결(除結)하게 하고 남은 쌀은 각읍에 주 어서 1도의 역(役)에 대처하게 하고, 나머지는 선혜청에 주어 각 사의 역(役)에 응하게 하였다. 1654년(효종 5) 3월에 「호서대동 사목(湖西大同事目)」을 완성하여 반포하였는데, 김육이 서문을 작성하고 82개의 조목으로 구성하였다. 호서지방에서 대동의 일을 관리하는 기관과 관원을 보면, 삼도선 혜청을 창설하고 거기서 본도의 대동사를 관장하게 했다. 삼도선 혜청은 경기선혜청과 상평창에 충청도·강원도의 대동청이 합설 되어 구성된 연합기관이었다. 그 구성은 삼공(三公)이 도제도 를, 호조판서가 제조를 맡아 각각 겸하고 그밖에 2명의 제조를 두어 삼도선혜청과 상평창의 사무를 겸하게 했다. 그리고 낭청 (郞廳) 4명을 두어 2명이 충청도 및 강원도의 일을 담당하게 했 다. 그리고 하급직원으로 본청 산원(散員) 1명과 호조에서 이차 (移差)한 산원(散員) 2명, 서리(書吏) 5명, 내외 창고지기 3명, 사령(使令) 5명을 두며, 그 밖에 강창(江倉)·수직군(守直軍) 3 명을 병조에서 정송(定送)했다. 호서 대동세의 부과 내용을 보면 실시 초기부터 현종 15년(1674) 까지 매결 춘추로 5두씩을 징수하고 연해(沿海)·연강(沿江) 여 러 읍에 세물(稅物)을 미(米)로 하고, 산군(山郡)에 대해서는 수 송의 폐를 덜기 위하여 미(米) 5두를 목필(木疋)로 낮추어 계산 하여 목면(木棉)으로 징수했다. 충청도에서 부담한 대동미(大同米)·포(布)는 중앙공물과 도내 의 모든 경비에 사용되었다. 이로 보면 효종 3년(1652)의 대동 세 총액은 83,164석으로 이 중의 58.5%에 해당하는 48,280석이 중앙의 공물로, 36.8%에 해당하는 30,922석이 충청도의 경비로, 4.7%에 해당하는 3,962석이 선마가(船馬價)로 각각 충청도에 유 치되었다. |
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